Земельні відносини є однією з найбільш корупційних сфер державного управління в Україні. Поширення практик незаконного збагачення посадових осіб завдяки корупційним схемам з використанням земель державної та комунальної власності доводять безліч фактів, виявлених правоохоронними органами. Серед негативних наслідків, до яких призводять корупційні зловживання у сфері земельних відносин – зменшення надходжень до бюджетів, втрата земель державної та комунальної власності, порушення прав та законних інтересів землекористувачів, зниження рівня інвестиційної привабливості країни.
Топ-30 корупційних ризиків:
Зловживання під час видачі та анулювання сертифіката інженераземлевпорядника (інженера-геодезиста)
Конфлікт інтересів при складанні документації інженерами-землевпорядникам
Безкоштовна передача земельних ділянок фіктивним житлово-будівельним кооперативам
Корупційна зміна цільового призначення земельної ділянки
Зловживання при укладанні договорів про спільну діяльність (спільну обробку ділянки)
Передача прав на земельну ділянку в обхід процедури аукціонів
Протиправна забудова на землях, які передані підприємствам, установам та організаціям на праві постійного користування
Відмова від права постійного користування земельною ділянкою на користь третіх осіб
Незаконне виведення особливо цінних земель через механізм отримання ділянки для обслуговування будинку
Продаж інформації про місцерозташування вільних земельних ділянок
Погодження відведення земельної ділянки за процедурою безоплатної приватизації за неправомірну вигоду
Підроблення рішень органів місцевого самоврядування про відведення земельної ділянки
Зловживання правом безоплатного отримання земельних ділянок та «повторна приватизація»
Залучення фіктивних заявників для виведення земельних ділянок шляхом використання механізму безоплатної приватизації
Використання земельних пільг учасників бойових дій у корупційних схемах
Зловживання під час здійснення контрольних (наглядових) функцій у сфері земельних відносин та землеустрою
Отримання неправомірної вигоди за реєстрацію земельної ділянки
Маніпуляції при прийнятті рішень щодо погодження експертизи землевпорядної документації, продаж «позитивних» висновків
Зловживання під час проведення агрохімічної паспортизації земель
Зловживання при видачі спецдозволів для зняття та перенесення родючого шару ґрунту
Підроблення результатів ґрунтових обстежень задля відчуження особливо цінних земель
Маніпуляції під час визначення ставки орендної плати за користування землями державної та комунальної власності
Користування земельною ділянкою після закінчення строку дії договору оренди землі за неправомірну вигоду
Вплив зацікавлених осіб на проведення земельних торгів для перемоги заздалегідь узгодженого учасника
Внесення неправдивої інформації про земельний лот з метою уникнення конкурентної процедури аукціону
Фальсифікація результатів земельних торгів шляхом виставлення на торги «спаринг-партнера»
Самовільне зайняття земель державної та комунальної власності «за згоди» посадових осіб
Знищення актів на землю в архівах кадастру
Тіньове розпорядження землями лісогосподарського призначення
Незаконне відчуження земель водного фонду
Наведемо описи деяких ризиків та можливих шляхів їх подолання (вирішення).
Ризик 1: Чинна процедура видачі та анулювання сертифікатів містить низку корупційних факторів, обумовлених недостатнім рівнем врегулювання повноважень членів Кваліфікаційної комісії про видачу, позбавлення, анулювання кваліфікаційного сертифіката інженераземлевпорядника (інженера-геодезиста), склад якої затверджується наказом Держгеокадастру, і фактично цим самим органом і контролюється. Законодавством не передбачений перелік підстав для анулювання сертифіката інженера-землевпорядника, що призводить до того, що навіть орфографічна помилка може стати причиною анулювати сертифікат, а отже, вимагати хабар за продовження дії сертифікату. Сама процедура кваліфікаційного іспиту на отримання сертифіката інженера-землевпорядника передбачає усну співбесіду, яка не проводиться за чіткими питаннями або білетами, тож члени комісії на власний розсуд ставлять кандидату запитання, а потім оцінюють правильність відповідей. За неофіційною інформацією від спільноти інженерів-землевпорядників вартість успішного складання іспиту становить до 3 тисяч дол. США.
Шляхи: Усунути корупційну вразливість процедури видачі та анулювання сертифіката інженера землевпорядника. Конкретизувати підстави для позбавлення інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката. Підставою для позбавлення сертифіката мають бути ті факти недотримання нормативно-правових актів у сфері землеустрою, що призвели до порушення прав замовників документації. Позбавити Держгеокадастр адміністративного впливу на процедуру сертифікації інженерів-землевпорядників, підвищити їх незалежність, що дасть змогу обмежити поширені корупційні практики. На противагу державному нагляду за діяльністю землевпорядників, який здійснює відповідальний орган державної влади і не гарантує захист від неякісного виконання робіт, впровадити обов’язкове страхування відповідальності розробників документації із землеустрою.
Ризик 2: Саме за результатами проведення робіт із землеустрою здійснюється формування земельних ділянок як об’єктів нерухомого майна. Разом з тим ця складова регулювання земельної сфери характеризується високим рівнем корупційних ризиків та ймовірною упередженістю під час складання документації із землеустрою в умовах конфлікту інтересів. Натомість вимоги Закону України «Про запобігання корупції», зокрема в частині заборони не вчиняти дії та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів, не поширюються на сертифікованих інженерів-землевпорядників, які здійснюють свою незалежну професійну діяльність у складі юридичних осіб та/або як фізичні особи – підприємці. Відсутність передбаченої законом заборони на складання документації із землеустрою в умовах наявності приватного інтересу, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість інженера-землевпорядника, є джерелом корупційного ризику. Така неврегульованість не виключає можливості виготовлення документації з землеустрою інженером-землевпорядником для замовника, який є пов’язаною особою, або навіть для власних потреб.
Вирішення: Запровадити правовий механізм попередження конфлікту інтересів для виконавців робіт із землеустрою.
Ризик 3: Згідно з положеннями ст. 41 Земельного кодексу України житлово-будівельним (житловим) та гаражно-будівельним кооперативам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування земельні ділянки для житлового і гаражного будівництва можуть передаватися безоплатно. З 2009 року юридичні особи організаційно-правової форми «житлово-будівельний кооператив» вже не реєструються. Натомість група громадян може створити юридичну особу – обслуговуючий кооператив із назвою «житлово-будівельний кооператив».Закон України «Про кооперацію» не визначає, чи може обслуговуючий кооператив одночасно мати правовий статус житлово-будівельного кооперативу з відповідними правами та обов’язками. Оскільки законодавством критерії та вимоги до членів такого кооперативу не встановлені, на практиці цей механізм широко використовується для втілення корупційних схем. Під час реалізації цих схем недоброчесні посадові особи у змові з приватними будівельними компаніями утворюють з підставних осіб такий «кооператив» та звертаються з заявою до органів місцевого самоврядування для безкоштовного виділення земельної ділянки для будівництва. Після виділення ділянки фіктивних заявників виводять зі складу кооперативу, а побудоване житло продається як звичайна комерційна забудова. Також слід враховувати, що чинне законодавство наділяє органи місцевого самоврядування дискреційними повноваження щодо встановлення розміру земельної ділянки, яка може бути виділена. Чинним законодавством не встановлено нормативів, за якими розраховується площа земельних ділянок, що створює умови для корупційних зловживань.
Вирішення: Внести зміни до Земельного кодексу України, які скасують право житлово-будівельним кооперативам отримувати землі державної та комунальної власності під забудову безоплатно. Натомість забезпечити проведення земельних торгів під час надання земельних ділянок під житлову забудову, що підвищить прозорість управління земельними ресурсами та сприятиме встановленню доброчесної конкуренції серед забудовників.
Ризик 4: Процедура зміни цільового призначення земельної ділянки в Україні є застарілою та організаційно складною, що створює умови для поширення корупційних практик. Головним чинником, який породжує корупційні зловживання при прийнятті рішень щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, є безоплатність процедури. Так, у результаті переведення земель з сільськогосподарського призначення до категорій, які дозволяють житлову та громадську забудову, ринкова вартість ділянки може збільшитись в сотні разів. Тож на сьогодні в більшості випадків успішне погодження зміни цільового призначення залежить не від відповідності такого цільового призначення потребам комплексного розвитку території, а від суб’єктивного рішення посадової особи, яка вмотивованої неправомірною вигодою. У червні 2020 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», який набирає чинності у липні 2021 року. Цим законодавчим актом було спрощено процедуру зміни цільового призначення, яким було надано можливість власникам земель самостійно приймати рішення про зміну цільового призначення у разі відповідності містобудівній документації. Попри це, процедура зміни залишається безоплатною, що підвищує вигоду та відповідно сприяє поширенню корупційних практик при безкоштовній приватизації землі, проведенні земельних торгів та розробленні і затвердженні містобудівної документації.
Вирішення: Запровадити економічну процедуру зміни цільового призначення із встановленням обов’язковості сплати до бюджету різниці вартості, яку має сплатити власник або користувач земельної ділянки. Компенсація різниці вартості землі при зміні цільового призначення значно зменшує ймовірність використання корупційних механізмів, які після встановлення прозорих альтернатив будуть позбавлені корупційної привабливості.
Ризик 5: Інструментом для тіньового виведення державних та комунальних земель є корупційні зловживання правом постійного користування земельною ділянкою підприємств, установ та організацій, що належать до державної та комунальної власності. За інформацією Держгеокадастру, понад 757 тиc. гектарів земель сільськогосподарського призначення наразі перебувають на праві постійного користування таких суб’єктів. Чинне законодавство обмежує повноваження постійних користувачів щодо розпорядження земельними ділянками. Натомість поширеною практикою серед таких суб’єктів є укладення договорів про спільну діяльність (обробку земельної ділянки). Цей вид договору походить із положень Цивільного кодексу України, зокрема ст.ст. 1132 - 1143, а також ст. 176 Господарського кодексу України, які передбачають право суб’єктів господарювання разом здійснювати господарську діяльність для досягнення спільної мети, без утворення єдиного суб’єкта господарювання. Водночас земельним законодавством такий вид правочину не передбачений, що зумовлює існування прогалини нормативно-правового регулювання, та призводить до поширення корупційних практик. Так, для реалізації корупційної схеми посадова особа за неправомірну вигоду або за відсоток від прибутку укладає договір спільної діяльності для обробки земельної ділянки з окремим суб’єктом господарювання. Інформація про укладені спільні договори та земельні активи державних підприємств, які є предметом таких договорів, не міститься у жодному реєстрі, тож перевірити, хто саме обробляє землі та на яких умовах неможливо. У непоодиноких випадках так звані «договори про спільну діяльність» взагалі не передбачають розподілу прибутку на користь установи, якій на праві постійного користування передана ділянка з державної або комунальної власності.
Вирішення: Провести інвентаризацію земель, які передані у постійне користування державним та комунальним підприємствам та установам, на основі цих даних провести аналіз необхідності надання їм земельного активу. У багатьох випадках передача в постійне користування землі підприємствам є об’єктивно необґрунтованою, оскільки ресурси для ефективного використання земель у таких суб’єктів відсутні. Це зумовлює потребу в передачі землі громаді, яка як власник матиме можливість надати землю в оренду шляхом проведення аукціонів, що забезпечить надходження коштів до місцевих бюджетів. Внести зміни до законодавства, встановивши заборону заключати договори про спільну діяльність підприємствам державної та комунальної власності, у яких перебуває земля у постійному користуванні.
Ризик 6: Відповідно до вимог чинного земельного законодавства права на земельні ділянки комунальної та державної власності мають передаватись на конкурентних засадах за процедурою земельних торгів. Однак ст. 134 Земельного кодексу України містить перелік винятків, за яких ділянки можуть передаватись в оренду без конкурсу. Так, згідно з ч. 2 ст. 134 Земельного кодексу України не підлягають продажу на земельних торгах права на земельні ділянки державної чи комунальної власності у разі розташування на цих ділянках об`єктів нерухомого майна, що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.Саме цей виняток використовується недоброчесними посадовими особами, які у змові з приватними забудовниками, уникаючи земельних аукціонів, передають за безцінь права на державний актив. Для цього посадові особи розташовують невелику нежитлову тимчасову споруду на економічно привабливих для забудовників землях. У подальшому споруді надають статусу капітального будівництва та продають обраній компанії. Право власності на об’єкт дозволяє в обхід аукціону отримати право на земельну ділянку необмеженої площі без земельних торгів за ціну, яка набагато нижча за ринкову.
Вирішення: Встановити обмеження площі земельних ділянок державної чи комунальної власності, які можуть бути передані в оренду поза аукціонами. Перевести земельні торги в електронну торгову систему, повністю змінивши порядок проведення аукціонів, які мають проводитись в режимі реального часу з цілодобовим доступом до всієї інформації, яка була розміщена на електронному майданчику.
Ризик 7: Законодавством не передбачені критерії, за якими землі державної та комунальної власності передаються підприємствам, установам та організаціям державної та/або комунальної власності у постійне користування. Відсутній також якісний облік таких земель, що призводить до неефективного використання та втрат земельного активу. Для реалізації корупційної схеми посадова особа установи, яка є постійним користувачем державної та комунальної землі, за неправомірну вигоду укладає з приватними забудовниками договір про спільну діяльність для будівництва на земельній ділянці. У більшості випадків умови договору невигідні для постійного користувача землі, натомість це приносить додаткові прибутки забудовнику. Згідно із законодавством ділянки, на яких розташовані багатоквартирні будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкова територія, передаються безоплатно у власність або в постійне користування співвласникам багатоквартирного будинку. Тож за результатами реалізації проєкту спільної діяльності, що передбачає будівництво багатоквартирних житлових будинків на землях, наданих у користування державним та комунальним підприємствам, відбувається безкоштовне відчуження права власності на землю державної та комунальної власності на користь третіх осіб.
Вирішення: Провести інвентаризацію земель, які передані у постійне користування державним та комунальним підприємствам та установам, та на основі цих даних провести аналіз необхідності надання їм земельного активу. У багатьох випадках передача в постійне користування землі підприємствам є об’єктивно необґрунтованою, оскільки ресурси для ефективного використання земель у таких суб’єктів відсутні. Це зумовлює потребу в передачі землі громаді, яка як власник матиме можливість надати землю в оренду шляхом проведення аукціонів, що забезпечить надходження коштів до місцевих бюджетів. Встановити законодавчу заборону заключати договори про спільну діяльність підприємствам державної та комунальної власності, у яких перебуває земля у постійному користуванні.
Ризик 8: Інструментом для тіньового виведення земель державної власності є корупційні зловживання правом постійного користування земельною ділянкою підприємств, установ та організацій, що належать до державної та комунальної власності. Так, задля отримання неправомірної вигоди посадові особи підприємств, у розпорядженні яких знаходиться земельний актив, відмовляються від права постійного користування земельними ділянками. Для цього організація звертається до Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру з заявою про добровільну відмову від постійного користування певної площі земельних угідь. Надалі Держгеокадастр вилучає ділянку, яка у непоодиноких випадках має статус особливо цінної землі, та розподіляє землю у власність заздалегідь визначеним суб’єктам.
Вирішення: Провести інвентаризацію земель, які передані у постійне користування державним та комунальним підприємствам та установам. На основі цих даних провести аналіз необхідності надання їм земельного активу. У випадках, коли передача у постійне користування земель підприємствам є необґрунтованою, передати землі громаді, яка як власник матиме можливість надати землю в оренду шляхом проведення аукціонів. Перевести проведення земельних торгів у електронну торгову систему.
Ризик 9: Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для обслуговування житлового будинку. Також положення чинного земельного законодавства передбачають перехід права власності на земельну ділянку або її частину до особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що розміщені на цій ділянці. Механізм часто використовується для реалізації корупційних схем для виведення особливо цінних земель, а також земель у зоні особливого режиму регулювання забудови історичних центрів міст.У непоодиноких випадках це здійснюється шляхом підроблення документів, які начебто підтверджують, що окрема юридична або фізична особа протягом тривалого часу користується будівлями, побудованими ще за радянських часів. Найчастіше це старі бази відпочинку, санаторії, спортивні бази або оздоровчі комплекси. Згодом ця особа набуває право власності на відповідний будинок, споруду на підставі набувальної давності. Проте цінністю є не стара радянська нерухомість, а земельна ділянка, яка підпадає під категорію особливо цінних земель, і залежно від місця розташування може коштувати сотні тисяч доларів США. З метою особистого збагачення посадові особи органів влади сприяють виведенню таких земельних ділянок у приватну власність.
Вирішення: Імплементувати прийнятий Закон України «Про національну інфраструктуру геопросторових даних», повноцінно запустивши онлайн-систему всієї інформації про земельний ресурс в Україні. Програмний продукт має аналізувати геопросторові дані та інформацію з різних державних реєстрів. Перевести в електронний формат реєстрацію земельних ділянок.
Ризик 10: Відповідно до процедури безоплатної приватизації земельних ділянок особа, яка має бажання реалізувати своє право на землю, спочатку повинна визначитись з населеним пунктом та самостійно знайти у його межах вільну земельну ділянку. Корупційна вразливість цієї складової процедури полягає у відсутності механізму отримання відомостей про місцезнаходження вільних земельних ділянок, оскільки Публічна кадастрова карта України не містить такої інформації. На практиці отримати інформацію про вільні земельні ділянки за запитом, не маючи «особистих контактів» з посадовими особами, які є розпорядниками інформації, вкрай важко, а тому корупційний ризик «торгівлі інформацією» виникає ще до подання необхідних документів для відведення ділянки на узгодження органами державної влади. У ст. 532 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено накладання штрафу за перекручування або приховування даних державного земельного кадастру про розміри і кількість земельних ділянок, наявність земель запасу та резервного фонду. Водночас ймовірність застосування заходів адміністративного стягнення не є ефективним запобіжником для мінімізації корупційного ризику, оскільки максимальний розмір штрафу у кількості двадцяти неоподаткованих мінімумів громадян за цей адміністративний проступок є набагато меншим за вигоду недобросовісних посадових осіб, отриману за результатами торгівлі земельно-кадастровими даними.Крім того, згідно з положеннями Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виконавчі органи міських адміністрацій зобов’язані надавати інформацію і про наявні вільні земельні ділянки для будівництва, які ще не внесені до Земельного та Містобудівного кадастрів. Але корупційна вразливість прихована у самій конструкції норми, бо вимагає від виконавчих органів відповідних місцевих органів влади надавати інформацію про наявні вільні «земельні ділянки» у разі, якщо інформація про землі не внесена до кадастру. Але статус «земельної ділянки» земля отримує лише після її формування та внесення у кадастр, тож в межах територіальної одиниці може бути багато вільних «земель», але чиновники законно надають відповіді про відсутність вільних земельних ділянок, бо «земельні ділянки» на цих вільних землях не сформовані. Ця суперечність створює умови для існування корупційних ризиків та унеможливлює притягнення до відповідальності за ненадання інформації про вільні землі для будівництва.
Вирішення: Забезпечити повне наповнення Публічної кадастрової карти України, що має бути у вільному доступі, відомостями державного земельного кадастру про землекористувачів і землевласників земельних ділянок. Впровадити прозорий механізм отримання інформації щодо статусу та права власності земельних ділянок. Розробити та впровадити нову організаційно-правову модель розпорядження землями державної та комунальної власності, яка передбачає скасування положень про безоплатну передачу земель державної та комунальної власності.
Українська практика боротьби з корупцією полягає у створенні потужної антикорупційної інфраструктури та ухвалення низки законів і нормативно-правових актів. Уперше секторальний підхід у боротьбі з корупцією та визнання необхідності впровадження особливих механізмів впливу в різних сферах було запропоновано у новому проєкті «Антикорупційної стратегії 2021-2025». Земельні відносини увійшли до переліку пріоритетних сфер, для яких визначені основні проблеми та очікувані стратегічні результати після вжиття антикорупційних заходів.
📲Щодо отримання консультацій та послуг можна звернутись в особисті повідомлення, або зателефонувати за номером +380674056955 ❤️
🇺🇦Все буде Україна!
💻Також долучайтеся до нас у соціальних мережах:
🟡Telegram https://t.me/zemfondukraine
Comments